报告时间：2013年3月31日
报告地点：文典阁
报告人：马怀德(现任中国政法大学副校长、教授、博士研究生导师)
走进文典大讲堂，围绕“法治中国建设的关键”这一主题，我们主要从以下三部分进行探讨：“法治中国”对中国意味着什么；法治中国建设面临的机遇与挑战；法治中国建设的主要任务。
一、“法治中国”对中国意味着什么
在新一届中央领导人中，我们不难发现许多领导都有法学教育背景，如习近平、李克强、李源潮、周强、曹建明等。由此可见，具有更多人文社科背景的人才在治国理政方面发挥越来越重要的作用。中国在各个方面对法治问题更加关注和重视，这在组织保障、政策制度保障和社会环境的改善等方面有所体现。
据统计，十八大报告对法治的表述多达77处，特别强调更加注重运用法治的方式，发挥法治在国家治理、社会管理中的重要作用。法治是治国理政的基本方式，要提高领导干部运用法治思维、法治方式推动发展，深化改革，化解矛盾，维护稳定的能力。十八大报告强调用制度管权、管人，把制度建设放在更加突出的位置，也强调了法治在整个社会管理中的重要作用。这些论述在政策制度的层面表明：在未来中国的改革发展中，法治将会发挥更加重要的作用，有法学教育背景的领导人将会发挥更大的作用。
法治建设是一个艰难而漫长的过程。上世纪80年代初，邓小平同志强调，我们要使人民民主制度化、法律化，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。而今天，我们依然强调这一点。这说明了法治建设具有渐进性和艰难性。无论如何，法治建设方向是有目共识的，路径是逐步清晰的，时间表、路线图也慢慢呈现在我们面前。去年年底在全国政法工作会议上，习近平同志做出了在中国政法工作领域要建设平安中国和法治中国的重要批示，第一次提出了“法治中国”这一命题，这与十八大报告中更加重视和发挥法制的作用、改革开放30年过程中积累的法治建设的经验教训一起，成为我们思考法治在未来中国建设中作用的重要内容。
“法治中国”到底意味着什么？习近平在担任福建省省长时，曾进行过各类法治工作的实践，成立了法律顾问组等，使福建省的法治工作走在全国前列。“法治中国”就是将当年法治福建的先进方法贯彻到全国。由此，我们可以从法治的内涵和中国的概念这两个层面对法治中国进行思考。2008年5月4日温家宝总理在中国政法大学视察时阐述了他对法治精神的理解，即宪法法律的权威高于一切，法律面前人人平等，一切组织机构必须在宪法法律的范围内活动。立法要发扬民主，法律在全民中得到普及，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这段话强调了法治不是把简单的法律当做治理国家的工具，而应该是规则之治、平等之治、民主之治、良法之治和程序之治。
在法治中国，无论领导干部还是普通人民，都没有人能够超越法律，即规则之治、平等之治。法治本身体现着民主精神，通过人民代表大会制定法律在全社会得到遵循，即民主之治。同时法治应该是良法之治，只有人民认可和信赖的法律才能得到社会的一致尊重。法治是程序之治，强调要经过正当的程序形成决策与制度。英文中的法治是“rule of law”，即“法的统治”，制度良好的法律得到全社会的一体遵行就是真正的法治。“中国”这个概念则是指法治不仅是在某一个区或一个局部内得到实现，而应在整个中国都得到实现。
二、法治中国建设面临的问题、机遇与挑战
（一）法治中国建设主要面临的问题
第一，公权力缺乏有效的制约与监督，这是法治中国建设的最大难题。依法治权和依法治官将成为法治中国建设的重要方向，制约和监督公权力是法治中国建设的关键。王立军、薄熙来等腐败案件告诫我们，公权力不受制约和监督将产生严重影响。所以法治的关键是将公权力严格制约在宪法法律的范围内。宪法法律的尊严高于一切，法律面前人人平等。
第二，管理方式和行政方式的落后。法治需要特定的思维与方式，而国家机关行使权力、履行职责的方式依然停留在落后的人治时代，例如现场办公，这是典型的人治方式，带有强烈的领导个人意愿，缺乏必要的正当程序，表面上提高了行政效率，拉近了官民距离，实际上破坏了整个法治程序，是管理方式和行政方式落后的表现。很多行政机关不适应正当的办公程序，工作方式与法治背道而驰，违背了法治的基本要义。这种行政思维与法治中国建设的要求是格格不入的。
第三，行政和权力行使的不透明。《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施并没有真正使政府工作透明度增加，行政的不透明制约着法治建设的进程，导致腐败滋生，影响政府形象。行政和权力行使的不透明是法治中国建设过程中亟待解决的一大问题。尽管人民对信息需求十分强烈，但让政府的每个工作环节公开透明化难以实现。
（二）法治中国建设面临的机遇与挑战
第一，中央政策的明确要求。十八大以来，中央领导多次强调法治的重要性。李克强总理在回答记者提问时六次提到宪法法律，强调把法律放在更加神圣的位置上，依法行政。习近平主席在中央政治局经济学习第四次集体学习总结讲话时谈到，要营造全社会学法、尊法、守法、用法的良好氛围，强调办事依法，遇事找法，化解矛盾靠法，解决问题用法，特别强调了法治在社会管理、国家治理中的重要性。习主席在去年12月4日纪念宪法实施三十周年的讲话中反复强调，宪法的生命和权威在于实施，要维护宪法法律的权威。中央的各项政策和要求为推进法治中国建设创造了良好的机遇。
第二，社会力量的成长。各种社会力量的不断成长，新兴媒体的快速发展，公民法律意识、维权热情的逐渐增强都推动着法治中国的建设。自政府信息公开条例实施以来，社会各界人民都积极申请政府信息公开，而不再局限于法律界人士。清华大学曾有一位女同学申请十四个部委公开部级领导部职分工的信息，十一个部委意识到事情的重要性，很快公开信息，但是教育部、国土资源部、科技部三个部委以副职分工的不确定性为由拒绝公开。女学生在北京第一中级人民法院起诉了三个部委，之后得到了满意的答复。因此，教育水平的提高，公民法律意识的增强，信息传播速度的加快等社会力量的成长对中国法治建设产生了深远影响。
第三，新兴媒体的快速发展。近年来信息科技日新月异，微博、博客、微信等使信息传播速度飞速增长，信息交流互动性增强。《人民日报》社长曾说姚晨的微博影响力是《人民日报》的七倍。姚晨的粉丝多达3800万，影响力之高可见一斑。新兴媒体的快速增长，对维护人民权力，行使监督权力起到重要作用。这对法治中国的建设既是机遇，又是挑战。政府公权力受到全程全方位的社会监督，同时，政府可以利用新兴媒体创造的便利改善形象，更好地履行职责。
第四，社会矛盾的激增。社会矛盾的激增是社会各种力量综合的结果，经济快速发展，贫富差距悬殊，城乡二元结构，社会转型，公民意识增强等，尤其是公权力行使不公都会导致社会矛盾的激增。当前社会矛盾无论在数量，影响力，激烈程度，化解难度等方面都是史无前例的。数量上，到2009年时全国的信访量高达1373万件，远超过法院受理案件的数量。激烈程度上，爆炸案、枪杀案等恶性事件的发生频率也越来越高，老百姓行使权利的方式越来越极端，甚至不惜付出生命代价。化解难度上，政府每天接待大量的上访者，多数矛盾却未能得到有效化解，可见这些矛盾解决难度之大。综上所述，法治中国建设既有机遇，又有挑战。
三、 法治中国建设的关键——五项任务
（一）高层政治家要有勇气、智慧和决断
由于中国的特殊国情，主导政治发展进程的往往是高层政治家。只有当政治家意识到法治的重要性时，才有可能大力推进法治建设；只有当政治家有了足够的智慧，能用适当的方式在有较浓人治色彩的中国推行法治时，中国的法治才能向前推进。同时，高层政治家更需要具备英明的政治决断，尤其是面临法治与其他价值追求发生冲突时。一方面，社会需要发展经济；另一方面，人民追求法治，社会正向法治迈进，此时，政治家要在坚持法治或以牺牲法治为代价来谋求发展二者中做出决断。
目前，法治已逐步成为全社会的共识和政治家的战略抉择。在十八大报告讲话中，我们不难看出新一届领导人拥有足够的勇气、智慧和决断来建设法治。用法治凝聚改革共识，用制度管人、管权、管事，把制度建设放在更加突出重要的位置，法治是治国理政的基本方式，要厉行法制、带头守法等，这些表述体现了负责任的政治家对中国前途命运的思考。法治建设是推进改革发展的唯一道路。在2010年全国依法行政工作会议上，温家宝同志强调，推进依法行政，建设法治国家，是建设现代文明的重要标志。一个党在夺取政权之后，就要善于把党的主张和意志转化成宪法法律，通过宪法法律治理国家。要维护一个国家的政治稳定，维护一个政党长期执政，维护社会的和谐，维护人民的合法权益，必须例行法治，必须对“法治是一种推进改革发展的力量”的观点达成共识，处理好法治和其他价值观之间的冲突，始终坚持法治的重要意义，不能牺牲法治或者以法治为工具去推进法治。
（二）政策、制度、法律在规范、控制、监督政权和公权力方面要发挥更大的作用
长期以来，我国行使权力的方式带有人治色彩，公权力不受有效的监督制约，特别是不受法律的监督制约。解决这个问题的关键是要制定行政组织法。上世纪80 年代，我国制定了《国务院组织法》，但该法条文只有11条，而且许多条文过于简单化、原则化，很难发挥有效的规范作用。我们须制定行政组织法以解决行政权力边界不清、行政机关滥用权力的问题。许多法治发达的国家都有很详细的组织法。美国在9·11之后制定的《国土安全法》既是国土安全方面的基本法，也是国土安全部的组织法，它规定了国土安全部基本的职能权限。在落实机构改革、转变政府职能的过程中，政府倡导制定各个部门的组织规则。机构改革之后，各部门权力的分配、机构的设置、机构内外部关系系统，都需要明确的法律规定。
制定行政程序法。行政程序指行政机关行使权力、履行职责的步骤。长期以来，权力机关在行使公权力时程序意识比较单薄。从2008 年以来，许多地方都在探索行政程序法的制定，并出台了相关的地方性法规。这是地方探索行政程序法的良好范例，也推动了中央立法的进程。今年两会上，许多人大代表主张尽快制定国家层面的行政程序法。因为程序法的作用在于规范一切公权力，把一切公权力纳入法制轨道。由于已制定的《 中华人民共和国行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》都是行政行为类型化后的法律，只能管到行政处罚、强制、许可等类型，难以管到其它的行为，所以有必要制定行政程序法以规范、监督重大决策权。比如建设化工厂、设置地铁路线和推进征地拆迁问题等重大决策都需要法律加以制约和限制。制定行政程序法是艰巨的任务，也是推进法治中国建设，规范公权力的当务之急。
制定信息公开法。2008年我国制定了《政府信息公开条例》，此条例是国务院的行政法规，其效力等级低于法律，也无法与《档案法》、《保守国家秘密法》等法相比。由于《保守国家秘密法》、《档案法》等和《政府信息公开条例》有许多不衔接之处，所以有必要尽快提升《政府信息公开条例》的法律位阶。另一方面，《政府信息公开条例》局限于政府信息，未涵盖到企事业单位、权力机关、司法机关，乃至党的相关信息，这也导致了所谓的党务公开、司法公开无法可依，因此信息公开法须涵盖更大范围。
制定问责法。权利未受有效的监督制约，很大程度上归因于没有完善的问责制度。在决策问责方面，我们没有任何法律依据。《公务员法》规定，若公务员不能正确履行职责，有可能被责令辞职或引咎辞职，但是这种问责形式过于单一，而且也没有明确规定具体问责情况。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关于实施党政领导干部问责的暂行规定，但是此规定是中央文件，不是法律，难以发挥法律效力，因此需要制定具有法律效力的统一适用于各类主体的严格的问责法律。
（三）严格执法，确保法律的实施
近20年来，我国制定了大量的法律法规，但得到有效实施的却寥寥无几。一方面是法律本身的问题，一部分法律没有可实施的内容，如促进法、进步法等倡导性的法律，还有一部分法律的规定较严苛。有人笑话中国法制现状是“严格立法、普遍违反、选择性执法、不公正司法”，完全违背了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的要求。因此要保证法律的实施，就要科学立法，制定切实可行的法律。否则，不仅不利于执法，而且损害了法治权威。
另一方面是扭曲的政绩观的问题。GDP是政绩考核的重要指标，有些党委政府甚至不惜破坏法治来追求GDP的增长。而仅以GDP指数来衡量政绩是远远不足的，同时需要关注法治和民生的发展。如果能将法治作为政绩评价体系的重要组成部分，那么中国的法治便有了希望。具体的法治指标包括法治机构的组建、人员的配备、效力的发挥、法律实施的状况、公务员的法治培训、败诉率、复议率、赔偿率等。中国应借用经济GDP的概念，建立“法制GDP”，即法治指数，作为政绩考核的标准之一。国家应该制定政府绩效评价法，通过政府内部的力量来完善绩效评价。
（四）树立司法权威
当下，社会矛盾激增。矛盾的激化程度和复杂程度都是前所未有的。如何有效预防和化解社会矛盾，特别是如何发挥司法机关在化解社会矛盾中的作用，是当下需要高度关注的问题。
要让人民群众在每一个司法案件中感受到社会的公平正义，关键在于树立司法权威。甚至有人提出了一种更加极端的方式：废除行政解决纠纷矛盾的形式，包括信访，把所有的纠纷矛盾都逐步引导到法治的轨道上。而现在，社会矛盾大部分都集中到信访的渠道。“信访不信法，信上不信下，信大不信小，信权不信法”，已经成为社会的普遍认识。我国信访局每天接待400多万上访群众，其中70%左右都涉及法律问题，即涉法信访案件。上访者皆因不服法院的判决或检察院的决定而到国家信访局或地方信访局上访。这种现象与法治国家的要求是格格不入的。群众应走法治渠道，而不是把法律已经确定的结论再拿来让政府或党委处理。
2008年5月4日，温家宝总理在视察中国政法大学时，曾提及一起八年未解决的交通案。对于此案，他说：“我看所谓的上访体现的不是法律的程序，它体现的是上访者把自己的希望寄托在个别领导批示，在某种意义上具有人治封建色彩的做法。在一个现代化国家解决这类纠纷还是应该靠法治，靠法律程序。”在一个现代化国家，如果所有的纠纷不靠法律程序而靠上访解决是不可取的。首先，领导没有足够的精力和时间。其次，上访本身是一种为了追求个案的正义无限向上争取的过程，它是不受事实、证据、期限、程序等任何因素约束的一步到位的直通车的方式。
尽管解决信访问题的人在整个上访群众中占的比例很少，但有很强的示范效果。一个人的问题被解决后会立刻在整个访民中产生很大的影响，从而引起很多人的效仿。办事处现在的唯一功能就是接访。上访成为了维稳的一个重要考核指标，地方对老上访户要做好稳控工作。很多地方都有维稳经费、维稳预算，可见维稳代价之大，尤其是法律纠纷案件。有些人上访有经验了，便代理别人上访从中牟利。这些现象都反映了一个问题：信访制度不可能长期地持续下去。
减少信访要注重两方面，第一，弱化信访功能；第二，强化并畅通法律救济渠道，让更多人选择走法律救济渠道。弱化信访功能，首先，领导减少批示，即逐步淡化人治色彩。其次，信访不能做大做强，应将升格后的信访部人员、经费和编制转给法院或复议机关。没有一个国家的辅助救济渠道能够发挥主渠道的作用。北欧、新西兰、澳大利亚等西方国家的议会监察专员制度只是通过向议会报告的形式解决民意诉求，并不具体解决纠纷。信访成为解决纠纷的主渠道，这违背了社会制度、法治要求和法治中国建设的期待。所以，法治中国建设的关键是树立司法权威，依法有效化解社会矛盾。坚持在法治的轨道内，靠法治的渠道解决社会矛盾纠纷。
（五）大力推进全民守法的进程，弘扬法治精神，树立法律意识和法治理念
法治建设根本上要靠全社会法律意识的不断提高。现在的情况是，机关、公权力不讲法，老百姓也未必都讲法。推行法治中国建设必须提升全社会法律意识。提升全社会法律意识要大力弘扬法治精神、法治理念，增强法律意识和法治观念，特别要增强老百姓、公务员和各类社会主体的法律意识和法治观念。在法治意识和法治精神方面，国外的一些经验很值得我们学习。如德国公务员特别是联邦公务员在上岗之前必须到行政学院学习一至两年的行政法课程，以保证每个公务员都有法律观念和意识。法治发达国家的法律和法治观念的提升根本上是靠整个社会的法治奋斗、法治教育和法律人才的培养。
今年两会结束之后，越来越多的有法律素养的人才走向更加重要的领导岗位。习近平同志强调，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。2010年，国务院关于全面加强法治政府建设意见提出，要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。领导干部和公务人员具备较强的法律意识是法治中国建设的基础保障。
法律意识的增强，特别是法治精神的弘扬应该包括全社会各个主体、各个阶层，如企业、个人、个体工商户甚至未成年人。如果让学生从小就学习法律规则成长，那么整个国家法治水平就有很大提高。日本的很多小学生定期去议会实习，模拟议员，这是对公民素质很好的训练和教育。我们也需要这种教育，让更多的人从小有规则意识，有平等、民主、自由、公正、法治等基本的核心价值观。
在推进法治建设的过程中，实践是非常重要的。如行政诉讼采取行政首长出庭应诉方式，行政首长出庭应诉最好的结果不是庭上解决纠纷矛盾，而是发挥很好的教育示范作用。第一，下面的工作人员必须懂法、知法，才能为首长提供方法。第二，通过首长出庭应诉的方式，行政机关领导本身法律意识也会迅速增强。政府应大力推进类似首长出庭应诉的法治实践活动，在法治事件中增强法律意识，提高法治观念，提高运用法治思维方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定的能力。提高全民的法律意识，是法治中国建设的基础性工作。
互动提问：
1、在法治中国建设过程中，如何体现中国特色？
在法治元素或要求上，不区分中国或外国。中央很多文件里提的社会主义法律体系、社会主义法治理念中的社会主义实际上指的是政治制度背景，但法治本身的内容是一样的，这是人类文明的共同成果。法治元素没有必要体现中国特色。
而中国特色的问题，如信访制度等则需逐步化解。中央政府工作会议上强调了四项改革任务：劳教制度改革、涉法涉诉信访工作改革、司法权力运行机制改革、户籍制度改革。这些不符合法治要求的制度需要逐步向法治的方向迈进。在法治领域内，当务之急是遵循法治的规律和要求，按照共同的法治的价值努力推进法治的建设。
2、民主与法治的关系
民主与法治是一个事物的两方面。邓小平同志强调，要使人民民主制度化法律化，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法、注意力的改变而改变。没有民主支撑的法治不是一个坚固的法治基础；没有法治保障的民主也会走得太远。
由于中国地域广，人口多，人民的素质参差不齐，民主意识和基础相对薄弱，在中国民主基础并不是很好的情况下，激进地推进所谓的每一级政府及领导人都是靠民主选举产生的民主是不太现实的。有学者提出，以党内民主带动社会民主，通过民主的方式、开放选举的方式选拔出更优秀的人才来扮演更重要的角色是大势所趋。
选举制度在具体操作过程中需要不断推进。十八大报告中强调，政治体制改革中最重要的内容就是选举制度、人民代表大会制度、基层民主自治制度、民族区域制度和依法治国的要求。在推进中国的民主法治建设过程中，二者需要兼顾，不能偏废。当下，更需要关注的是法治，民主需要在法治比较健全的基础上进一步推行。
（本文由李阳申、徐辉、储有丽、蔡丽丽经录音稿整理，未经本人审阅）